James Madison: Wenn Menschen Engel wären

Am 10. Januar 1794 beriet das amerikanische Repräsentantenhaus über Hilfe für französische Flüchtlinge, die nach dem Aufstand auf Saint-Domingue mittellos in Baltimore angekommen waren. Ein Abgeordneter aus Virginia widersprach. Die Regierung der Vereinigten Staaten, so geben ihn die Protokolle wieder, sei eine bestimmte Regierung, beschränkt auf festgelegte Zwecke, und Wohltätigkeit gehöre nicht zu den Pflichten der Gesetzgebung. Er könne den Artikel der Verfassung nicht finden, der dem Kongress erlaube, das Geld seiner Wähler für mildtätige Zwecke auszugeben.

Geholfen wurde am Ende trotzdem. Im Februar bewilligte der Kongress 15.000 Dollar, die als Vorschuss auf die Schulden der Vereinigten Staaten bei Frankreich verbucht wurden. In der kleinen Episode steckt aber die ganze Staatslehre des James Madison: Wer Macht überträgt, muss sie benennen, und was nicht benannt ist, gehört nicht der Regierung.

Ein kränklicher Leser aus Virginia

Madison stammte aus einer wohlhabenden Pflanzerfamilie in Orange County, deren Plantage Montpelier von der Arbeit versklavter Menschen lebte. Er war von Kindheit an kränklich, las dafür umso mehr und studierte am College of New Jersey, dem heutigen Princeton, wo er 1771 seinen Abschluss machte. Der Präsident des Colleges, der Schotte John Witherspoon, führte ihn in die schottische Aufklärung ein, und Madison las Hume, Adam Smith, Francis Hutcheson und Montesquieu.

In den 1780er Jahren gehörte er zu denen, die den schwachen Staatenbund der Konföderationsartikel durch eine echte Verfassung ersetzen wollten. Für den Konvent von Philadelphia 1787 brachte er den Virginia-Plan mit, der zur Beratungsgrundlage wurde, und er schrieb die Debatten Tag für Tag mit. Danach warb er gemeinsam mit Alexander Hamilton und John Jay unter dem Namen „Publius“ in den Artikeln des Federalist für ihre Annahme, brachte im ersten Kongress die Grundrechte ein, diente Thomas Jefferson als Außenminister und regierte acht Jahre als Präsident. Als er 1836 starb, war er der letzte lebende Unterzeichner der Verfassung.

Freiheit statt Duldung

Seinen ersten Beitrag zur Freiheit leistete Madison mit der Änderung einer Formulierung. George Mason hatte für die Erklärung der Rechte Virginias 1776 vorgeschlagen, die Religion solle die „vollste Duldung“ genießen. Madison setzte durch, dass stattdessen von der freien Ausübung der Religion die Rede war. Duldung gewährt eine Obrigkeit, die sie auch wieder entziehen kann, und eine freie Religionsausübung ist ein Recht, das der Mensch mitbringt.

Wie ernst er das meinte, zeigte sich 1785, als Virginia eine Steuer zur Bezahlung christlicher Lehrer einführen wollte. In seiner Denkschrift Memorial and Remonstrance hielt Madison fest, dass Religion nur durch Vernunft und Überzeugung gelenkt werden könne, nicht durch Zwang. Wer nicht sehe, fragte er, dass dieselbe Autorität, die einen Bürger zwingen kann, nur drei Pence seines Eigentums für eine Kirche beizutragen, ihn auch zwingen kann, sich jeder anderen Kirche zu unterwerfen? Die Steuer scheiterte, und im Januar 1786 verabschiedete Virginia stattdessen Jeffersons Gesetz über die Religionsfreiheit.

Ehrgeiz gegen Ehrgeiz

Den berühmtesten Satz seiner Staatslehre schrieb Madison im 51. Artikel des Federalist: „Wenn die Menschen Engel wären, so wäre keine Regierung nötig. Wenn Engel die Menschen regierten, so bedürfte es weder äußerer noch innerer Kontrollen der Regierung.“ (Diese und die folgenden Stellen in eigener Übersetzung.) Weil aber Menschen über Menschen herrschen, liege die Schwierigkeit darin, die Regierung zuerst zu befähigen, die Regierten zu lenken, und sie dann zu zwingen, sich selbst zu kontrollieren.

Seine Antwort verlässt sich auf Eigeninteresse statt auf Tugend. „Ehrgeiz muss dem Ehrgeiz entgegenwirken“, schreibt er, und jedes Amt soll die Mittel und den Antrieb haben, sich gegen Übergriffe der anderen zu wehren. Die drei Gewalten halten einander in Schach, und zwischen dem Bund und den Einzelstaaten verläuft eine zweite Grenze, die Madison eine doppelte Sicherheit für die Rechte des Volkes nannte. Im 47. Artikel hatte er zuvor festgehalten, die Vereinigung aller Gewalten in denselben Händen, ob eines Einzelnen, weniger oder vieler, ob erblich oder gewählt, verdiene mit Recht den Namen der Tyrannei. Der Nachsatz ist wichtig, denn er schließt die gewählte Mehrheit ausdrücklich ein.

Die Mehrheit als Gefahr

Schon im 10. Artikel hatte Madison vor „Faktionen“ gewarnt, worunter er eine Gruppe von Bürgern verstand, gleich ob Mehrheit oder Minderheit, die eine gemeinsame Leidenschaft oder ein gemeinsames Interesse verbindet, das sich gegen die Rechte anderer richtet. Die häufigste und dauerhafteste Quelle solcher Gruppen sah er in der ungleichen Verteilung des Eigentums.

Die Ursachen wollte er bewusst nicht beseitigen. Das ginge nur, indem man die Freiheit abschafft, und Freiheit sei für die Faktion, was die Luft für das Feuer ist. Madison setzte deshalb bei den Wirkungen an. In einer kleinen Republik findet eine einzelne Gruppe leicht die Mehrheit, um eine Minderheit zu bedrängen, in einer großen Republik mit vielen Interessen wird das schwer.

Wenige und bestimmte Befugnisse

Im 45. Artikel des Federalist nannte er die Befugnisse des Bundes „wenige und bestimmte“, die der Einzelstaaten „zahlreich und unbestimmt“. Im 62. Artikel, der meist ihm zugeschrieben wird, warnte er: Es nütze dem Volk wenig, dass es seine Gesetzgeber selbst wählt, wenn die Gesetze so umfangreich sind, dass man sie nicht lesen kann, oder so wirr, dass man sie nicht versteht.

Nach diesem Maßstab handelte er über Jahrzehnte. 1791 bekämpfte er im Kongress Hamiltons Nationalbank, weil eine Ermächtigung, alle „notwendigen und angemessenen“ Gesetze zu erlassen, kein unbegrenztes Ermessen geben dürfe. 1798 verfasste er die Resolutionen von Virginia gegen die Alien and Sedition Acts, mit denen der Kongress unter Präsident John Adams unter anderem scharfe Kritik an der Regierung unter Strafe gestellt hatte. Und am 3. März 1817, seinem letzten vollen Amtstag, legte er sein Veto gegen ein Gesetz ein, das Straßen und Kanäle aus Bundesmitteln bauen sollte. Er bestritt nicht, wie nützlich solche Wege wären, doch die Befugnis stand nicht unter den aufgezählten Rechten des Kongresses.

Ganz ohne Brüche verlief dieser Weg nicht. Nach dem Krieg von 1812 gegen Großbritannien, der den Bund tief verschuldete, unterschrieb Madison im April 1816 die Gründung der Zweiten Bank der Vereinigten Staaten. Die Verfassungsfrage sah er, wie er schon in einer Vetobotschaft von 1815 schrieb, durch die wiederholte Anerkennung einer solchen Bank als entschieden an. Er nahm damit eine Einrichtung hin, die er 1791 selbst für verfassungswidrig gehalten hatte.

Ein Eigentum an den eigenen Rechten

Am klarsten hat Madison seinen Freiheitsbegriff in einem kurzen Zeitungsaufsatz vom 29. März 1792 formuliert. Unter dem Titel Property unterschied er zwei Bedeutungen von Eigentum. Im engen Sinn sind es Land, Waren und Geld, im weiteren Sinn alles, woran ein Mensch einen Wert knüpft und ein Recht hat. Dazu zählte er seine Meinungen und ihre freie Mitteilung, seinen Glauben, die Sicherheit und Freiheit seiner Person und den freien Gebrauch seiner Fähigkeiten. So wie man sage, ein Mensch habe ein Recht auf sein Eigentum, könne man ebenso sagen, er habe ein Eigentum an seinen Rechten.

Daraus folgte ein strenger Maßstab. Gerecht sei allein eine Regierung, die jedem unparteiisch sichert, was sein ist. Eine Regierung, die Häuser und Vermögen schützt, aber in Gewissen, Meinungen und Berufswahl eingreift, verdiente für Madison kein Lob, denn das Gewissen nannte er das heiligste aller Eigentumsrechte.

Rechte, die nicht aufgezählt werden müssen

Einer Liste von Grundrechten stand Madison zunächst skeptisch gegenüber. Im 48. Artikel des Federalist sprach er von „Pergamentschranken“, auf die man sich gegen den übergreifenden Geist der Macht nicht verlassen könne. Die Gegner der Verfassung bestanden aber auf einer solchen Liste, und Madison übernahm die Aufgabe selbst. Im Juni 1789 brachte er seinen Entwurf in den Kongress ein, am 15. Dezember 1791 traten zehn Zusatzartikel in Kraft.

Zwei davon verdienen besondere Aufmerksamkeit. Der neunte stellt klar, dass die Aufzählung bestimmter Rechte nicht so ausgelegt werden darf, als würden andere Rechte des Volkes dadurch bestritten oder geschmälert. Der zehnte behält alle Befugnisse, die dem Bund nicht übertragen wurden, den Einzelstaaten oder dem Volk vor. Einen dritten Vorschlag hielt Madison selbst für den wertvollsten der ganzen Liste: Auch die Einzelstaaten sollten die Gewissensfreiheit, die Pressefreiheit und das Geschworenenverfahren nicht verletzen dürfen. Das Repräsentantenhaus nahm eine Fassung davon an, der Senat strich sie.

Was Freiheitsfreunde von ihm lernen können

Madisons wichtigste Lehre ist eine Methode. Er entwirft Institutionen für Menschen, wie sie sind, und unterstellt Amtsträgern dasselbe Eigeninteresse wie allen anderen. James Buchanan, Nobelpreisträger und Mitbegründer der Public-Choice-Theorie, sagte 1995 in einem Interview, er und Gordon Tullock hätten nur die Werkzeuge der Ökonomie auf die amerikanische Politik angewandt, so wie Madison sie sich vorgestellt habe. Friedrich August von Hayek widmete in Die Verfassung der Freiheit (1960) dem amerikanischen Verfassungsdenken ein eigenes Kapitel.

Die zweite Lehre betrifft die Demokratie. Mehrheiten können Rechte ebenso verletzen wie Könige, und wer Freiheit sichern will, braucht deshalb Grenzen, die auch keine Mehrheit überschreiten darf. Die dritte steckt im neunten Zusatzartikel: Rechte sind die Ausgangslage des Bürgers und keine Gnade des Staates. Der Rechtsgelehrte Randy Barnett hat daraus in Restoring the Lost Constitution (2004) eine „Vermutung der Freiheit“ abgeleitet, nach der sich jeder Eingriff rechtfertigen muss und nicht die Freiheit.

Zum vollständigen Bild gehört, dass Madison das Selbsteigentum, das er so klar beschrieb, vielen Menschen verweigerte. Auf Montpelier lebten zu jeder Zeit mehr als hundert Versklavte. Im Konvent hielt er es für falsch, in der Verfassung den Gedanken zuzulassen, es könne Eigentum an Menschen geben, doch 1834 verkaufte er sechzehn Menschen an einen Verwandten in Louisiana, um Schulden zu tilgen, und in seinem Testament ließ er niemanden frei. Ab 1833 stand er der American Colonization Society vor, die Freigelassene nach Afrika umsiedeln wollte.

Wo steht das geschrieben?

Madison hat für die Begrenzung der Macht mehr geleistet als fast jeder andere Staatsmann seiner Zeit, und er wusste aus eigener Erfahrung, wie schwer es ist, diese Grenzen im Amt zu halten. Seine Bemerkung von 1794 über Wohltätigkeit mit dem Geld anderer enthält eine Frage, die man jeder Regierung stellen kann, ganz gleich, wie gut ihre Absichten sind: An welcher Stelle steht geschrieben, dass sie das darf? Solange keine Engel regieren, wird man sie brauchen.

Zum Weiterlesen

• Alexander Hamilton, James Madison und John Jay: Die Federalist Papers, besonders die Artikel 10, 47 und 51
• James Madison: Memorial and Remonstrance against Religious Assessments (1785) und Property (1792), beide in The Founders‘ Constitution, University of Chicago Press
• Friedrich August von Hayek: Die Verfassung der Freiheit, Kapitel 12
• Randy E. Barnett: Restoring the Lost Constitution. The Presumption of Liberty, Princeton University Press, Princeton 2004

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Dieser Artikel erscheint im Rahmen unserer Serie über Denker, Macher und historische Figuren der Freiheit.

Quellen

• Hamilton, Alexander; Madison, James; Jay, John: The Federalist, J. and A. McLean, New York 1788, Nr. 10, 45, 47, 48, 51, 62 (Text: Avalon Project, Yale Law School, https://avalon.law.yale.edu/subject_menus/fed.asp).
• Madison, James: Memorial and Remonstrance against Religious Assessments, 20. Juni 1785, in: The Papers of James Madison 8:298–304; The Founders‘ Constitution, https://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/amendI_religions43.html
• Madison, James: Notes of Debates in the Federal Convention, 25. August 1787, Avalon Project, https://avalon.law.yale.edu/18th_century/debates_825.asp
• Madison, James: The Bank Bill, Rede im Repräsentantenhaus, 2. Februar 1791, in: Papers 13:376–78; The Founders‘ Constitution, https://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/a1_8_18s9.html
• Madison, James: Property, in: National Gazette, 29. März 1792, Papers 14:266–68; The Founders‘ Constitution, https://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch16s23.html
• Debatte des Repräsentantenhauses über die Flüchtlinge aus Saint-Domingue, 10. Januar 1794, in: Elliot’s Debates, Bd. 4, https://constitution.org/1-Constitution/je/je4_cong_deb_14.htm; Annals of Congress, 3. Kongress, 1. Sitzung, S. 153.
• House of Representatives, Debatte über die Zusatzartikel, 17. August 1789, Annals 1:754–55; The Founders‘ Constitution, https://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/amendIXs8.html
• Madison, James: Veto-Botschaft zur Bank-Vorlage, 30. Januar 1815, American Presidency Project, https://www.presidency.ucsb.edu/node/205143
• Madison, James: Veto-Botschaft zur Bonus Bill, 3. März 1817, American Presidency Project, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/veto-message-246
• Madison, James: an Louis-André Pichon, 12. Juni 1801, Founders Online, https://founders.archives.gov/documents/Madison/02-01-02-0387
• Miller Center, University of Virginia: James Madison: Life in Brief, https://millercenter.org/president/madison/life-in-brief
• Encyclopedia Virginia: James Madison (1751–1836), https://encyclopediavirginia.org/entries/madison-james-1751-1836/
• Encyclopedia Virginia: The Enslaved Community at Montpelier, https://encyclopediavirginia.org/entries/the-enslaved-community-at-montpelier/
• Encyclopedia Virginia: Madison’s Amendments to the Declaration of Rights (1776), https://encyclopediavirginia.org/primary-documents/madisons-amendments-to-the-declaration-of-rights-may-29-june-12-1776/
• White House Historical Association: Slavery in the James Madison White House, https://www.whitehousehistory.org/slavery-in-the-james-madison-white-house
• Cornell Legal Information Institute, Constitution Annotated, Amdt1.2.2.7, https://www.law.cornell.edu/constitution-conan/amendment-1/constitutional-convention-ratification-and-the-bill-of-rights
• Federal Reserve History: The Second Bank of the United States, https://www.federalreservehistory.org/essays/second-bank-of-the-us
• Federal Reserve Bank of Minneapolis: Interview with James Buchanan (1995), https://www.minneapolisfed.org/article/1995/interview-with-james-buchanan
• Hayek, Friedrich August von: The Constitution of Liberty, University of Chicago Press, Chicago 1960, Kap. 12 (deutsch: Die Verfassung der Freiheit).
• Barnett, Randy E.: Restoring the Lost Constitution. The Presumption of Liberty, Princeton University Press, Princeton 2004.

Beitragsbild: James Madison (KI-Illustration)